唯一的突破口是周琅发现中国官员不太乐意管洋人的事情。
这种现象周琅从历史书上都读到过，可一般理解为满清官员畏敌如虎，将其视作是封建统治者的色厉内荏，只敢对本国老百姓蛮横，对洋人奴颜婢膝，这种带着情绪的批判，显然有失公允。
到了这个时代，周琅也发现了这种情况，一开始他是不太理解的，如果说鴉片战争后的满清官员是畏洋如虎的话，那么乾隆时期的应该不存在这种情况，可官员们还是不太乐意跟洋人打交道。
后来周琅了解了，是嫌烦！
这主要是广州官员，因为早先是一口通商，只有广州的官员能接触到洋人。
夷人事多，这是广州地方官的普遍心态。
他们认为这是蛮夷不懂得容让，凡事都要争。
在西方人看来，这是权利意识强。可中国传统统治学讲究的是息讼，也就是不鼓励老百姓打官司，认为打官司是民风不好的体现，是大家不够和睦。所以那个地方的官司越多，则说明当地民风不好。
这种观念可不是一般懒惰官员的观念，而是文官中十分普遍的心态，明朝大圣人王阳明这种人都抱有这种观念。
有一个故事流传很广，王阳明在地方做官，他一个朋友要告别人，王守仁说：“你等数日直到心平气和时再来和我说。”过了几天那人又来了，说他已心平气和了。所以来告状，王阳明说：“你都心平气和了还来干什么”。
这个故事很能反应中国人的传统政治思想，那就是鼓励忍让、包容的社会风气，因为儒家强调的是仁爱这一套东西。
王阳明后来创制保甲性质的《十家牌法》中也明确规定，“十家之内有争讼等事，同甲即时劝解和解，劝解无效才许见官。”“心要平恕，毋得轻易忿争;事要含忍，毋得辄兴词讼。”
王阳明这种人物都不鼓励打官司，更何况普通文官呢。甚至连孔子都说：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”，鼓励息讼“使民无争”的理念。
如果光是嘲笑孔夫子、王阳明这样的儒家圣人迂腐，那就太浅薄了。他们这一套理念，是基于一整套儒家道德逻辑的。他们打造的传统社会统治体系，是家天下理论，国是由家扩大开来的，一个个家庭是组成国家的基础。
秉持的是以亲情为基础，由家庭扩充到社会，再扩大到国家，甚而扩大到整个天下的德治思想。利用这种以家庭为根基，再向外扩展的治理思想，利用情感共同体对社会秩序进行自我维系和自我管理。
这一套理论被儒家不断推广了上千年，已经渐渐形成了牢固的传统。至少在乡村社会，邻里之间产生纠纷，往往不会诉诸于法律，而是找长辈、德高望重之人来评理，一个宗族的，大家到祠堂里去公论，在祖宗面前把事情讲清楚。
甚至到了21世纪，中国人依然是最不喜欢打官司的民族。甚至本能的产生出一种打官司很丢人的感觉，一旦出现想要用法律解决问题的想法时，亲戚朋友往往也会劝说，“有事好好说说，最好不要打官司”。这时候亲戚朋友起到的，就是长辈和德高望重之人的作用。
正是建立了一套基于儒家宗法制度的文化，中国古代王朝才能用最低的成本进行统治，才能做到皇权不下乡而能管理整个社会和国家。
一个县动辄十万甚至几十万人，像广东的番禺、南海这样的大县，人口将近百万，可公职人员就那么几个，县令加上师爷，一群吏员，总共不到百人。县令要处理的问题，是方方面面的，他要管兴修水利，要管征收税赋，还要管维持治安，能用到审理案件的时间和精力还有多少？
可偏偏中国的县官还有时间喝喝小酒，吟诗作对。
最大的原因就是他们让老百姓养成了不爱找官府的习惯，出现纠纷除非万不得已，绝不会找官府打官司。
西方人则是另一种文化，鼓励竞争意识，敢于斗争被看作是勇敢，也是应该的。
所以当西方人频繁的找中国官员为他们处理跟商人的商业纠纷时，中国官员会觉得洋人很烦，不太乐意搭理。
这种不太管洋人的心态，让周琅找到了一个简单的切入点，他决定建立一套专门针对洋人的司法体系。
不是他关爱洋人，舍不得洋人让地方官打板子威慑。民族主义者看来，中国县官打洋人板子非常解恨。
但是法律的存在，他首先是用来保护人的，惩罚只是手段，不是目的。而且，挨在洋人屁股上的板子，永远不可能比打在中国百姓屁股上的多。
周琅决定另立一套体系的目的，主要是为将来进行司法改革摸索经验。
周琅现在手里有一个很合适的人选，俄国法学家斯佩兰斯基，他终于自我流放了。
他跟沙皇达成了一切协议，沙皇答应保留他改革后的政府机构，可当中国軍队撤退后，沙皇接手了占领区之后，马上就翻脸了。不是他改革的不好，不是昏聩残暴。而是因为沙皇需要利用贵族地主来尽快恢复统治，这些斯佩兰斯基无法给沙皇，而那些贵族地主却可以。
于是斯佩兰斯基要么被沙皇流放，要么自己干脆自我流放。
周琅授命他建立一套法律体系，暂时负责审理洋人在中国国土上发生的纠纷，管理洋人和中国人之间的法律纠纷。
当然，这一套法律体系不是说建立就建立的，斯佩兰斯基需要收集大量的中国习惯法，用这些习惯法编制法典。
这不是一天两天能够建起来的，所以暂时还需要沿用传统的《大清律例》，其中一些不合时宜的东西要去掉，比如刑罚和刑讯逼供方法。
司法审理流程也需要改变，不能告状的人来了，跪在法官面前，法庭上应该人人平等。
跟斯佩兰斯基沟通之后，周琅觉得英国的审判流程就很好，也就是陪审团制度。
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